编者按：本文为南京财经大学公共管理学院院长黄斌教授在2021年1月21日“教育财政：中国的问题体系与理论建构――北京大学中国教育财政科学所成立15周年庆典暨第六届中国教育财政学术研讨会主旨学术论坛”上的发言。
作者：黄斌（南京财经大学公共管理学院院长、教授，曾任北大财政所客座研究员）
一、中国教育经济与财政研究的历史沿革
中国教育经济与财政研究的开端大致是在上个世纪八十年代，国家社会科学基金委托北京大学厉以宁教授、北京师范大学王善迈教授等学者开展“教育经费占国民生产总值合理比例”研究，选取了39个人口在1000万以上的市场经济国家作为样本进行回归分析，发现公共教育支出占GDP的比例与国家经济发达程度呈正相关关系，并预测当人均GDP达到800-1000美元时，公共教育投入占GDP的合理比例应略高于4%。该课题成果是中国教育财政研究的奠基之作，对后续相关教育政策的制定产生了巨大的影响。在当时，中国的教育经济研究与财政研究尚未分野，从厉以宁和王善迈两位老师的研究看，既涉及教育经济问题，也涉及教育财政问题，其中他们探讨了教育与经济发展之间的关系，这是典型的教育经济问题，但他们对教育经济的研究是为了回答究竟需要多少的财政投入才能保证中国教育的健康发展，这是一个典型的教育财政投入充足度的测量问题。
上个世纪90年代中后期，教育经济研究和财政研究开始分野。中国的教育经济研究开始跟随国际教育经济学界主流测算中国教育收益率，探讨教育对于个人收入及分配的影响与作用。在这个过程中，有非常具有“中国特色”的一些变量进入到国际学界的研究视野中，最典型如户籍制度和劳动力市场分割。它们作为一种特殊变量进入到经济的基本理论和计量模型当中，有众多学者开始探讨这些变量对于抑制教育收益所可能具有的作用，并以此对国际经济学界的二元分割市场理论做出回应。有人将这一进程看作为中国教育经济学的本土化进程，我个人不这么认为，原因有两点：一是最早将户籍和体制内外市场分割引入到收入方程中的学者并不是中国学者，二是引入中国变量并未产生新的理论或观点，这些中国式元素只是作为一种度量市场化程度的指标进入到模型中，它们的存在只是为了印证西方经济学理论，并未产生新的理论或观点。因此，我将这一时期的教育经济研究称为“伪本土化进程”。
在同一时期，中国教育财政“一头扎进”对中国教育财政非公平现象的统计描述研究中，主要致力于描述中国当时日益恶化的义务教育办学条件与巨大的地区间教育财政投入差异与不足问题，借此呼吁政府要对义务教育财政体制做出根本性的改造，这一时期的教育财政研究对于之后2006年“新机制”改革的产生起到了一定的作用。
很明显，从2000年以后，中国教育经济和财政研究发生了分野，二者关心的议题很不同，教育经济主要是估计教育收益率，教育财政主要是分析财政投入差异，二者所使用的计量方法也不同。此外，教育经济和财政研究发展在这一时期有着各自不同的表现。在这一时期，“中国式”变量的研究红利吃尽。国际经济学界完全倒向计量实证，而中国当时缺乏充沛的微观数据的支持，与国际计量前沿发展脱节加大。因此，个人认为在那个时期中国的教育经济研究走向一个低潮。与此相反的是，中国教育财政研究在这一时期却迎来了春天，“新机制”改革为中国教育财政研究提供了充足的素材，国内教育财政研究关注点由刻画投入差距转为分析差距的形成原因。与此同时，中国教育财政的县级数据开始出现，1999年《中国教育经费统计年鉴》的附录中首次披露了全国县级教育支出数据。这是一个极为宝贵的数据资源，它的出现为教育财政研究者“近距离”观察县级地方公共教育财政支出行为提供了机会。将县级地方教育财政数据与全国县级地方财政、经济与社会发展数据合并，可以就中国教育财政做出更多深层次的分析。在这一时期，就中央转移支付对地方教育支出影响进行研究的文献数量明显增多，地方政府财政支出函数被大量应用于经验研究之中。中国教育财政研究“本土化”加速，但可惜的是，只是经验研究本土化，理论层面没有任何进展。
之前田志磊老师提到中国教育财政研究借用了很多美国财政联邦主义理论的基本框架和观点，这是事实。因为要谈中央和地方政府关系，财政联邦主义提供了一个强大的分析框架，在缺乏我们自己理论的条件下，我们不得不接受该理论，别无选择。
我的博士论文写的就是中央对地方的教育财政转移支付。当年我在读文献的时候就深切感觉到美国联邦财政主义理论与中国现实严重脱节。北大财政所王蓉老师是我的博士答辩委员会委员之一，当时我还就这个问题跟王老师讨教过。依照西方财政理论基本原理，一个地方教育支出受制于地区居民对教育的需求。根据Inman (1979) 提出的一般化分析框架，一个地方教育支出应取决于该地区“中位数”居民的收入及其在供给地方教育服务中所承担的税收价格，因此在美国学者构建的有关地方教育支出函数模型中必定包括居民中位数收入和税收价格（Tax price）这两个变量，但这明显不适用于中国现实的财政和政治制度背景。这是因为在所有的地方支出的函数的估计当中，肯定是有地区走中位数收入以及整个税收价格这两个变量，这个很明显在中国不适用。如果完全依照Inman模型，我们根本就提不出自己的地方教育支出函数。譬如，模型中收入变量应该怎么处理。在中国体制下，地方教育不完全取决于居民的需求，还是取决于地方政府的供给能力，那么收入变量应如何处理呢，是采用地方财政收入吗，能不能用GDP来代替财政收入？我记得五年前我在《教育经济评论》发了一篇文章，编辑跟我讨论地方支出函数中为什么没有控制地方的人均GDP，我回答说好像没有一个理论模型说地方教育支出函数就一定控制人均GDP，控制人均GDP的理论依据是什么？控制了地方财政收入，还需要控制人均GDP么？这在现有理论模型中都没有说法。即便我们认可可以用财政收入来替代西方数理模型中的中位数居民收入，那么用什么财政收入，是总收入还是预算收入，包不包括上级转移支付，还是只包括自有财力？地方财政收入多，就意味着地方教育财政供给能力强么？我们知道在现实中，中国的地方政府的财力分配，各项支出都是在一口锅里吃饭，财力分配既按照历史路径依赖的逻辑，也奉行丛林法则，谁抢得多，谁就吃得饱。此外，最麻烦的是，税收价格怎么测量？中国的义务教育不像美国那样有自己独立的税基（房产税），没有自己独立的税基，我们就无法测量出地区居民在提供单位公共教育所承担的税赋水平。
