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水利工程供水成本核算中几个关键问题的分析

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党的十八届三中全会以来,价格领域相关改革不断深入。新修订的《政府制定价格成本监审办法》(国家发改委2017年第8号令)已经实施,作为水管单位供水成本核算主要依据的《水利工程供水价格管理办法》亟需开展相应修订工作。按照问题导向的原则,本文在针对不同工程类型、供水类型、管理体制的水管单位开展全面调研的基础上,尝试对反映强烈、关系重大的水利工程供水成本核算突出问题加以分析,并提出初步建议。

一、水利工程供水成本核算中的几个关键问题

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水利工程供水成本核算当中存在诸多引发争议的关键问题,这些问题或隐或显,对于完善核算制度体系、更好开展核算工作、推进水价改革具有显著影响。

(一)成本核算的功能定位问题

在核算制度体系建设中,这是一个产生深层影响而较少正面讨论的基本问题。水管单位供水成本核算直接服务于水价的制定,而根据《政府制定价格成本监审办法》,水价的制定坚持政府管制和政府指导定价的原则。政府管制和政府指导定价之下,成本核算兼具规范性与客观性两方面要求。成本核算可以重在对成本进行规范管理,也可以重在根据客观成本来支持定价。深入探讨合理的功能定位,形成内在导向,才能全面深入改善成本核算工作。

(二)成本分摊比例问题

成本分摊比例显著影响水利工程各种功能和不同供水类型的成本核算结果。特别是那些转为企业运营的水管单位普遍认为,成本核算中公益性部分和供水的农业供水部分分摊成本过高,经营性的工业和城镇生活供水分摊成本偏低,影响其合理定价。随着越来越多水管单位转向企业化运营、供水中经营性部分比例不断上升,成本分摊比例的争议也随之更加普遍。

(三)政府补助资金的折旧提取问题

针对建设成本核算,《政府制定价格成本监审办法》第二十七条规定,“固定资产、无形资产等各类资产的原值,参照合理规模,遵循历史成本原则核定。按照规定进行过清产核资的,根据有关部门认定的固定资产价值核定。未投入实际使用的、不能提供价值有效证明的、由政府补助或者社会无偿投入的资产,以及评估增值的部分不得计提折旧或者摊销费用”。显然,这一规定是严格按照“定价成本”(扣除财政资金补偿部分成本之后需要以水价补偿的剩余成本)的范畴,如果将所谓“政府补助”理解为任何政府财政资金投入,就是对建设成本中的财政资金部分(以及群众投工投劳等社会无偿投入形成资产)也予以扣除。水利工程长期内主要依赖政府财政资金投入建设,如何理解上述规定,是否对政府财政资金投入计提折旧,会对供水成本核算造成直接、重大影响。

(四)大修理费的成本核算问题

按照《水利工程供水价格核算规范》第十条,固定资产大修理费原则上按照审核后固定资产价值的1.4%核算,也可根据水利工程状况在审核后固定资产价值1%~1.6%的范围内合理确定。《政府制定价格成本监审办法》第三十一条明确要求,修理费用原则上据实核定,也可以按照固定资产原值的一定比例核定,或者在固定资产原值一定比例内据实核定。从字面上看,前者并不要求据实原则;后者要求原则上据实, 但也允许按固定资产原值一定比例核定。但在实际操作中,确实有强制按照据实原则或在规定比例内按照据实原则核定的做法。水利工程的建设、运行中,成本发生具有周期性,其发生的时间点不确定,在长期内则又是必然,对这部分成本按照据实原则核算,往往难以操作。

二、水利工程供水成本核算关键问题的分析

(一)成本核算的功能定位兼具两重性

1.成本核算的主要功能很难完全界定为成本管理

如果成本核算的主要功能定位于成本管理,成本核算结果是政府考核评判水管单位供水管理效率的依据,与业绩考核挂钩,以此规范水管单位成本,那么较高的成本意味着较低的效率,就会造成水管单位倾向于压低成本核算结果。而由于特定水管单位的合理成本水平受制于水源、工艺、工程和供水类型、所在地区乃至历史背景等多因素,不同工程的合理成本不可比,单纯以成本高低来考核水管单位的管理水平,事实上不可行。相反,会造成水管单位的“逐底”导向,导致成本信息扭曲甚至财务造假。另外,《政府制定价格成本监审办法》中对各主要成本项目如职工工资等,均附加平均水平等限制,只有部分项目是按照或原则上按照据实原则,这与成本管理的要求也并不一致。

2.成本核算的功能也很难明确界定为定价依据

《政府制定价格成本监审办法》明确指出,对“定价成本”的核算是政府定价的基本依据。但成本核算支持定价,实际上与政府定价的管理体制本身冲突,受到政府定价的限制,所以实践中这种支持定价的功能是相对、有限、有条件的。

(1)水管部门定价成本与政府财政资金和政策优惠难以清晰划分

无论在公益性还是经营性部分,水管单位的成本支出都会依赖政府财政资金和优惠政策。而财政资金和优惠政策的非市场属性,使得这部分成本缺乏清晰量化的客观标准。在水管单位内部经营管理和资金配置使用过程中,在财政资金和政策优惠与其外的“定价成本”之间,界限难以清晰,必定存在灵活搭配、交叉替代的处置空间。想要完全切割清楚哪部分成本由财政资金和政策优惠补偿,哪部分成本由价格补偿(即所谓定价成本),实际上忽视了水管单位内部资金使用管理的复杂性。无视水管单位财政政策环境和内部管理特点,严格意义上以定价成本核算作为定价依据,自然不尽合理。

(2)政府管制价格与成本变化会彼此互动

如果严格依据定价成本制定水价,成本核算决定水价制定结果,就会激励水管单位成本趋高或高估成本来达成高水价,不仅与价格管制关注公益性的初衷违背,而且会引导水管单位过度投资、粗放管理,这在国外供水企业为追求政府制定高水价而扩大投资的案例中(如英国供水行业私有化当中)屡见不鲜。

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