（原标题：详解2019财政政策要点： 加力增效、减税降费和地方债券）
作为宏观政策的重要组成部分，2019年财政政策备受关注。
12月19日至21日，中央经济工作会议在北京召开，对2019年经济工作进行部署。会议指出，宏观政策要强化逆周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时预调微调，稳定总需求；积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模；稳健的货币政策要松紧适度，保持流动性合理充裕，改善货币政策传导机制，提高直接融资比重，解决好民营企业和小微企业融资难融资贵问题。
国家行政学院经济学部教授冯俏彬告诉第一财经记者，这次会议定调了2019年继续实施积极财政政策，与市场此前预期一致。其中积极财政政策要“加力提效”，意味着2019年财政赤字率会比今年（2.6%）有所提高，可能确定为3%。大规模减税降费成为积极财政政策的首选，这将主要体现在增值税减税和社会保险费降费上。与此同时基础设施建设政府投入也适当加大力度，因此较大幅度增加地方政府专项债券规模。
2019年财政赤字率将或提高至3%
第一财经记者注意到，自2009年我国重启积极财政政策后，2019年将是积极财政政策连续实施的第11个年头。
财政政策是政府实施宏观调整的一种重要手段，具体通过税收、补贴、赤字、国债、收入分配和转移支付等手段对经济运行进行调节。中国的财政政策分三种：适度从紧的财政政策、具有扩张特征的积极财政政策和趋于中性的稳健财政政策。
一般在经济下行期，为了稳增长政府会采用积极财政政策，这会体现在财政赤字率维持在高位。财政赤字就是财政支出超过收入的差额，财政赤字率则是赤字占GDP(国内生产总值)的比重。2012年至2017年财政赤字率一路向上，从1.5%扩大至历史最高的3%。2018年财政赤字率首次降至2.6%。
值得注意的是，近些年当中央经济工作会议提及下一年积极财政政策“加力”时，财政赤字率就会提高。
比如2014年底中央经济工作会议部署2015年宏观政策时称“积极的财政政策要有力度”，2015年财政赤字率从上一年2.1%提到2.4%。当2016年积极财政政策部署为“要加大力度”后，财政赤字率从2.4%提到历史最高的3%。因此专家普遍预计2019年财政赤字率会比今年提高，有望重回3%。
增加的财政赤字一方面给减税降费提供空间，另一方面就是增加地方债券发行规模，加大基础设施建设补短板投入力度。
减税降费规模将超今年
此前官方多次强调2019年将实施更大规模、实质性、普惠性减税降负政策。2018年官方预计减税降费约1.3万亿元。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文对第一财经记者分析，这次中央经济工作会议强调更大规模减税降费，因此减税降费放到了积极财政政策首位。
他认为，2019年经济下行压力仍然较大，因此维持了积极财政政策，而核心在于减税降费。预计明年减税降费规模可能在1.5万亿~2万亿元。
而根据官方释放的信息，增值税、个税和社会保险费将是明年减税降费的主力军。
第一大税种增值税今年有望突破6万亿元，国务院已经明确了会朝着增值税税率三档并两档方向，降低增值税税率。
多位财税专家告诉第一财经记者，增值税税率三档（16%、10%和6%）合并为两档下，降低税率非常复杂，不仅要考虑财政可承受能力，还要兼顾税率变动对众多行业企业的影响，因此衍生出来的方案至少有几十种。不过普遍预计16%的基本税率会下调一到两个百分点，而不同税率适合的行业也将调整。
施正文认为，增值税实质性减税不只是税率下调，还包括值税抵扣链条的打通，让上下游企业可以充分抵扣进项税；加大增值税留抵退税规模和行业，进一步减轻企业资金压力等。
第一财经记者了解到，随着个人所得税专项附加扣除政策即将公布，2019年1月1日起，个税全面减税将发力，这不仅包括今年10月率先实施的起征点提至5000元和低档税率扩围，新增的子女教育、继续教育、住房贷款利息、住房租金、赡养老人、大病医疗专项附加扣除也将进一步减轻工薪阶层税负。
按照财政部数据和相应测算，仅是个税起征点从3500元提至5000元一项，个税减税规模一年就达3200亿元，约1.2亿纳税人不用交个税，剩下缴纳个税的6369万人中的大多数，也将享受不同程度的减税。随着明年个税法全部实施，个税减税效果将更明显。
在降费方面，随着明年税务部门全面征管社会保险费，官方已经明确同步下调社会保险费率，以确保企业社保实质性负担只减不增。目前，人社部在会同有关部门研究制定降低养老保险费率具体方案。
我国现行社保费率约37%，按照业内专家普遍观点，社保费改为税务征收，研究确定规范合理的社保缴费基数口径，提升社保缴费基数合规性以后，短期内实际社保费率可下降5个百分点，而长期来看社保费率可以维持在20%~25%之间。
值得注意的是，明年将对小微企业、科技型初创企业实施普惠性税收免除。施正文分析，这可能意味着降低小微企业3%的增值税征收率，免税范围会进一步提高。而小微企业、科技型初创企业的所得税减半征收范围也会继续提高，甚至可能免税。
地方专项债扩大支持基建
施正文注意到，这次中央经济工作会议提到宏观政策要强化逆周期调节，稳定总需求。因此积极财政政策需要较大幅度地方政府专项债券额度，因为专项债券主要的给地方政府筹资用于重大工程、民生等基础设施项目建设，这有利于稳定投资，补充基础设施建设短板，扩大需求，从而稳定经济。
为了规范地方政府融资，在堵住地方违法违规举债“后门”的同时，唯一合法发债的“前门”越来越大。根据财政部数据，2016年、2017年和2018年地方政府新增债券额度分别为1.18万亿元、1.63万亿元和2.18万亿元。其中主要用于基础设施建设的地方政府专项债券规模也逐年大幅增长。
根据财政部数据，2018年地方政府专项债券规模是1.38万亿元。国金证券预计2019年这一数字有望达到2万亿元。
除了地方政府债券额度继续提高，发债进度也将提速。即将召开的十三届全国人大常委会第七次会议，会审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案。多位财税专家分析认为，这将改变每年地方政府债券额度在3月全国两会获批后下达的现状，地方发债将明显提速。
中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成曾告诉第一财经，在目前经济下行压力较大的背景下，中西部一些地方财政收支紧张，提前下达地方政府债务限额，可以让地方提前做好资金筹集安排，保证地方财政正常运转，一些成熟的基础设施项目可以尽早开工，有利于地方经济发展。因此地方政府债务限额提早下达有利于地方经济发展，防范地方政府债务违约风险。
