大公国际资信评估有限公司课题组
摘要：本文在研究地方政府融资平台起源的基础上，揭示了其产生的根源及特征，以及由此发展演化出的各种矛盾。本文认为，各种矛盾的复杂运动决定了地方政府融资平台的发展路径，也在很大程度上预示着其未来的发展规律。近期地方政府债务管理方面的政策变动，在某种程度上根源于上述各类矛盾发展导致的风险因素，融资平台未来也将因此出现较大的发展转型。
关键词：地方政府融资平台 信用风险 基本矛盾 双重性特征 发展转型
地方政府融资平台（以下简称融资平台）指由地方政府或其所属机构出资设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。本文所研究的融资平台侧重于业务围绕城市土地开发、基础设施建设等活动展开，营业收入主要为通过地方政府获取的土地出让收入或项目建设收入的城市融资平台公司（少量省级平台也涉足城市基础设施建设投资，但由于省级融资平台运作方式与城市融资平台有较大不同，故本文的研究对象未包含省级平台）。
融资平台的历史起源
融资平台是中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，实质是地方政府的融资代理人，其产生与发展的根源是中国地方政府融资增长过程中出现的“两对基本矛盾”。
（一）基本矛盾一：快速增长的地方政府投资需求与相对不足的财政资金供给之间的总量性和结构性矛盾
一方面，地方政府是实施地方基础设施建设项目的主体，地方基建投资在全社会固定资产投资中占有较大比重。2008年以来，我国全社会固定资产投资保持20%以上的增速，其中地方政府项目投资大部分年份增速超过30%。由于投资增速远高于财政收入增速，地方政府扩张性支出所造成的资金缺口无法通过自身财政收入的增长予以弥补，出现了总量性的矛盾。另一方面，自1994年实施分税制以来，地方财政收入所占份额有所下降，而政府经常性支出和民生类支出在地方财政支出中的占比不断提高，地方政府仅依靠自身当期财政实力难以支持大规模的基建投资，出现了结构性矛盾。
（二）基本矛盾二：地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间的矛盾
地方政府拥有城市土地使用权、公用设施、矿产资源、行政事业单位资产、地方国有企业资产等形式的大量有形资源，拥有通过各类行政权力及其代表的权威性所形成的不可替代的无形资产，拥有包括地方财政收入在内的相对稳定的财富创造能力。总体而言，地方政府具备很高的潜在融资能力和偿债能力。在大多数国家的资本市场中，地方政府及其所属机构都属于优质债务人。然而，在融资平台出现并发挥融资功能之前，受法律制度和行政体制的约束，中国地方政府主要的融资途径是通过所属部门和机构，以及部分公共事业单位获得银行信贷资金以及财政部代理发行的地方政府债券，使得地方政府信用资源的使用渠道及规模均比较有限，且这类融资受到国家财政政策和信贷政策的严格控制，属于半计划性的资金供给。地方政府通过融资获得的资金供给未能与其拥有的信用资源相匹配，从而整体处于信用开发不足状态。因此，地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间产生了不可调和的矛盾。
由此，在上述两对矛盾的作用下，融资平台作为我国地方政府融资渠道的重要补充得以出现并逐步发展，成为中国特殊国情下的必然产物。
融资平台的发展阶段
（一）20世纪90年代初期至2000年的起步阶段
在这一阶段，部分大城市开始组建融资平台。融资平台主要是作为地方政府融资功能的延伸，其对外融资功能基本局限于银行信贷体系内。其中，也有个别融资平台尝试发行债券，如上海市城市建设投资开发总公司发行浦东建设(600284,股吧)债等。
（二）2001年至2008年的缓慢发展阶段
在这一阶段，各地开始普遍成立融资平台。但是，融资平台融资渠道仍主要局限在银行信贷体系内，尤其是用以承接政策性贷款，城投债（包括企业债、短融、中票、非公开定向债务融资工具等）的增长趋势相对比较缓慢。其中，一些主要城市的融资平台开始经历转型和调整，形成了特定的发展模式，如重庆市建立了行业性平台体系等。
（三）2009年至2012年的快速发展阶段
在这一阶段，全国各地融资平台的设立已经非常普遍，同时为应对国际金融危机及随之而来的经济下行，我国实施积极的财政政策并出台4万亿投资计划，融资平台开始迅速增加融资，银行贷款、城投债的规模均大幅增长。
（四）2013年以来的调整发展阶段
在这一阶段，地方政府债务及融资平台发展过程中产生的问题导致政策调整较为频繁，融资平台运作模式受到相应的限制。虽然融资平台从银行获取贷款受到严格监管，但由于城投债、信托等其他融资方式的发展，融资平台对外融资规模整体增长的趋势未变。
融资平台的历史地位和作用
（一）融资平台破解了制度制约，创造性地解决了中国城市建设发展中的资金瓶颈问题
融资平台是由计划经济向市场经济过渡过程中的重要载体，在市场和政府之间起到推动市场化发育的作用，在公用事业市场化改革、城市公共资源和土地资源的市场化中均扮演了重要角色。融资平台的历史性贡献体现在两个方面，一是打破了生产关系的制约，把原有制度约束下不便于市场化的部分通过创建新的规则实现了市场化；二是打破了生产力的发展瓶颈，通过自身的创新行为，推动新的市场化和专业化的形成，提高了劳动生产率水平。由融资平台催生的一个新的经济增长点在中国由此形成，从而推动了城市建设的发展,创造性地解决了城市化发展进程中的资金瓶颈问题。
（二）融资平台举债是地方政府信用扩张的主要途径，进而对地方基建投资形成有力支撑
作为地方政府的融资代理人，融资平台最主要的价值是弥补地方政府在信用开发过程中的缺口，帮助地方政府在现行法律框架下和行政结构内充分利用其信用资源，在信贷体系内实现信用资源的进一步挖掘，在资本市场上创造多种形式的信用交易，从而形成地方政府的信用扩张，进而在全社会资金供给体系中逐渐占有较大的、与地方政府自身功能相匹配的信用份额。由此，地方政府借助融资平台的形式，能够在最大程度上实现信用资源的有效开发，使得平台融资已成为继税收、土地出让金之外地方政府的又一主要资金来源。根据审计署的审计结果，截至2013年6月末，由融资平台举借的债务合计7万亿元，占全部地方政府债务的39%，加上国有独资或控股企业后，合计占比57%，成为地方政府债务的主要组成部分。特别是融资平台既能够与银行对接获得贷款，又能够通过发行债券进行直接融资，还能够通过信托公司、保险公司、证券公司等金融机构融资，从而极大地扩充了地方政府的融资渠道，成为地方政府信用扩张的主要途径，进而对地方基建投资形成了有力支持。
融资平台的“双重性特征”及由此而产生的新矛盾
（一）融资平台的地方政府融资代理人基本特征
